Mit Gender Budgeting will die Stadt Köln künftig ihren Haushalt geschlechtergerecht planen. Auch auf Bundesebene gewinnt das Thema an Bedeutung. Im Kern geht es um Gleichstellung durch eine gerechtere Verteilung öffentlicher Mittel.
Fast 20 Jahre haben die Organisationsberaterin Dr. Marita Alami und die Ökonomin Dr. Elisabeth Stiefel von der Frauenorganisation „FrauenForum KölnAgenda“ für Gender Budgeting in ihrer Stadt gekämpft. 2003 starteten sie in Kooperation mit der Stadt Köln das Pilotprojekt „Bürgerinnen und Bürger im Spiegel kommunaler Haushaltspolitik“. In ihrer Studie konnten sie zeigen, dass öffentliche Einrichtungen von Männern und Frauen unterschiedlich genutzt werden. Unter dieser Geschlechterperspektive können Verwaltungen haushaltspolitische Entscheidungen treffen, die beiden Geschlechtern gleichermaßen dienen. Doch die Politik zeigte damals noch wenig Interesse daran. „Nach unserer Studie wurden zunächst überhaupt keine Schritte dahingehend unternommen – von keiner Fraktion. Man hat es nicht ernst genommen“, erzählt Elisabeth Stiefel im Interview.
Es folgten viele Jahre Aufklärungs- und Lobbyarbeit, bis das Gender Budgeting Anfang dieses Jahres vom neu gegründeten Gleichstellungsausschuss schließlich einstimmig beschlossen wurde. Marita Alami, die als beratendes Mitglied im Ausschuss sitzt, bezeichnete den Beschluss als wichtigen Erfolg. Derya Karadag, gleichstellungspolitische Sprecherin der Grünen im Stadtrat, begründete die Entscheidung damit, dass vor allem Frauen an vielen Stellen unerkannt benachteiligt würden. „Wir wollen Gleichberechtigung auf das nächste Level bringen und Männer-Haushalte hinter uns lassen“, heißt es in der Pressemittelung. Damit wurde die Verwaltung der Stadt Köln beauftragt, Gender Budgeting schrittweise in der Haushaltsplanung zu verankern. Im Detail bedeutet das, für jedes Amt geschlechterspezifische Daten zu erheben und auszuwerten.
68 Prozent des Budgets der Corona-Hilfen kamen Männern zugute
Da öffentliche Mittel grundsätzlich allen Menschen zur Verfügung stehen, wird Haushaltspolitik häufig als geschlechtsneutrales Politikfeld betrachtet. Damit werden allerdings tatsächlich bestehende Geschlechtsunterschiede ignoriert. „Haushaltspolitische Maßnahmen tendieren dazu, männliche Erwerbsmöglichkeiten zu subventionieren“, erklärt Stiefel. Dadurch würden andere Lebenssituationen finanziell benachteiligt. „Die Chance des Gender Budgeting liegt darin, die Unterschiede überhaupt erst sichtbar zu machen“, so die Ökonomin weiter.
Ein Beispiel dafür, wie öffentliche Investitionen Geschlechterungleichheiten noch vertiefen können, ist das Corona-Hilfspaket der Bundesregierung von 2020. Das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung hat 108 Maßnahmen der Bundesregierung analysiert und nach Geschlechtergerechtigkeit bewertet. Es stellte sich heraus, dass ein großer Teil des Budgets vor allem Männern zugutekam. Demnach profitierten sie von immerhin 68 Prozent der fast 600 Milliarden Euro, Frauen lediglich von sieben Prozent. Die restlichen 25 Prozent nutzten Männern und Frauen gleichermaßen. Das WSI kommt zu dem Ergebnis, dass die Hilfen die Ungleichheit zwischen den Geschlechtern weiter verstärken.
Grund sind vor allem Unterschiede, die es zwischen den Geschlechtern auf dem Arbeitsmarkt und im Steuer- und Sozialsystem gibt. Das Kurzarbeitergeld etwa, dessen Höhe sich am Nettoeinkommen bemisst, nehmen Männer stärker in Anspruch als Frauen. Frauen verdienen in der Regel weniger, sind öfter in Minijobs beschäftigt oder haben, wenn sie verheiratet sind, eine ungünstigere Steuerklasse. Das führte dazu, dass sie im Schnitt weniger Kurzarbeitergeld erhielten oder gar keinen Anspruch darauf hatten. Prof. Bettina Kohlrausch, wissenschaftliche Direktorin des WSI, kritisierte in diesem Zusammenhang, dass die Bundesregierung die Folgen für die Gleichstellung nicht abgeschätzt habe. Viele Mütter hätten ihre Erwerbsarbeit reduziert, auf Einkommen und Altersvorsorge verzichtet, um die Kinder zu betreuen und zu beschulen. Dies würden die Maßnahmen jedoch nicht ausgleichen. „Das ist ein Beispiel für eine geschlechterblinde Politik, wie es sie im Jahr 2021 eigentlich nicht mehr geben sollte“, fasst Kohlrausch auf einer Pressekonferenz die Ergebnisse der Studie zusammen. Die Autor*innen empfehlen daher die gleichstellungspolitische Steuerung der Haushaltspolitik durch Gender Budgeting.
CDU/CSU blockierte die Einführung auf Bundesebene
Der Begriff „Gender Budgeting“ wird seit 2004 von der Europäischen Union als das finanzpolitische Instrument zur Anwendung von Gender Mainstreaming, also einer geschlechtergerechten Politik, definiert. Zur Gleichstellung von Männern und Frauen haben sich im Amsterdamer Vertrag von 1999 alle EU-Mitgliedsländer verpflichtet. Aktuell wird Gender Budgeting in mehr als 80 Ländern weltweit angewandt. In fast der Hälfte der OECD-Länder, darunter den europäischen Staaten Belgien, Finnland, Island, Norwegen, Österreich, Spanien und Schweden, ist Gender Budgeting verfassungsmäßig verankert.
Dagegen gibt es in der deutschen Bundespolitik bisher keine rechtliche Verbindlichkeit zur geschlechtergerechten Haushaltsplanung. Immerhin wird Gender Budgeting auf Länder- bzw. kommunaler Ebene bereits teilweise umgesetzt. Darunter in den Bundesländern Berlin (seit 2002), Bremen (seit 2004), Baden-Württemberg (seit 2009), Rheinland-Pfalz (seit 2010) und Niedersachsen (seit 2013). Außerdem in den Städten München (seit 2005), Laatzen (seit 2009), Freiburg i. Breisgau (seit 2010) und Münster (seit 2013). Expert*innen halten die Umsetzung auch auf Bundesebene für möglich, doch darauf konnte sich die Bundesregierung unter Kanzlerin Merkel nicht einigen. 2012 teilte das Finanzministerium auf eine Anfrage der Grünen im Bundestag mit, dass „aus Sicht der Bundesregierung Gender Budgeting im Rahmen des Bundeshaushalts kein geeignetes Instrument [ist], um die Gleichberechtigung der Geschlechter durchzusetzen“.
Kritik am Gender Budgeting kommt aktuell auch von AfD und FDP. Corinna Herold, gleichstellungspolitische Sprecherin der Thüringer AfD-Landtagsfraktion, bezeichnete die Aufstellung des Thüringer Haushalts nach geschlechtergerechten Kriterien als „nicht praxistauglich und zielführend“. Laut Pressemitteilung wird dadurch nichts zu einer tatsächlichen Gleichstellung von Mann und Frau beigetragen. Ähnlich äußerte sich vergangenes Jahr FDP-Politikerin Annabel Krämer von der Landesfraktion Schleswig-Holstein zu einem Antrag der SDP. Sie bemängelte zudem den hohen bürokratischen Aufwand und die zusätzlichen Kosten, die eine Umstellung der Haushaltsplanung bedeute.
Tatsächlich setzt Gender Budgeting voraus, dass öffentliche Investitionen nicht nur im Hinblick auf ihre Ziele getätigt, sondern auch auf ihre Wirkungen hin überprüft werden müssen. „Das heißt, es wird nicht nur danach geguckt, was man für ein Projekt ausgibt, sondern auch was dabei herum kommt. Also es wird Input und Output betrachtet“, erklärt Elisabeth Stiefel im Gespräch. Befürworter*innen sehen aber gerade darin die Chance, öffentliche Haushalte transparenter und damit demokratischer zu gestalten. In Köln wurde die Finanzverwaltung daher auf den sogenannten „wirkungsorientierten Haushalt“ umgestellt.
Gender Budgeting erstmals im Koalitionsvertrag verankert
In der gerechten Verteilung von Ressourcen und Mitteln sehen Expert*innen einen unmittelbaren Bezug zu Gleichstellung. Auch das Gutachten der Kommission zum Zweiten Gleichstellungsbericht der Bundesregierung bemängelt, dass eine gleichstellungsorientierte Haushaltsführung für den Bundeshaushalt als Ganzes fehlt. Es empfiehlt die schrittweise Einführung des Gender Budgeting „als finanzpolitisches Instrument des Leitprinzips Gleichstellung“.
Mit dem Regierungswechsel kommt nun offenbar mehr Bewegung in das Thema. Im Koalitionsvertrag der Ampel-Regierung wird Gender Budgeting erstmals als Ziel formuliert. „[…] im Sinne einer verstärkten Analyse der Auswirkungen finanzpolitischer Maßnahmen auf die Gleichstellung der Geschlechter“, heißt es dort. Wann und wie Gender Budgeting konkret umgesetzt werden soll, konnte das Finanzministerium unter Christian Lindner (FDP) allerdings bislang nicht beantworten. Auf Anfrage teilt das Bundesministerium mit: „Als für Gender Budgeting zuständiges Bundesressort prüft das Bundesministerium der Finanzen derzeitig Schritte zur Umsetzung der auch im Koalitionsvertrag angelegten Bestrebung […]“.
Die SPD-Bundestagsabgeordnete Cansel Kiziltepe sieht dennoch gute Chancen, dass die Koalition das Thema noch in dieser Legislaturperiode weiter voran bringt. „Zahlreiche Kommunen und Bundesländer haben das Gender Budgeting bereits erfolgreich umgesetzt. Diese Modelle müssen wir auf Bundesebene anpassen und schnellstmöglich einführen“, erklärt Kiziltepe auf eine schriftliche Anfrage. Die Covid-19-Pandemie habe gezeigt, „dass wir auch während der Krisen Geschlechtergerechtigkeit bei den Maßnahmen mitdenken müssen.“ Die Herausforderung sieht Kiziltepe zunächst in der Schaffung einer geeigneten Datenlage. Wenn das gelinge, könne Gender Budgeting dazu beitragen, öffentliche Gelder gerechter zu verteilen. „Nur wenn wir Gelder geschlechtergerecht verteilen, geben wir Frauen auch die gleichberechtigte Möglichkeit an öffentlichen Gütern zu partizipieren und von Beschäftigungsmaßnahmen zu profitieren“, so die SPD-Politikerin.
Unbezahlte Arbeit als Teil der Wirtschafts- und Finanzpolitik
Elisabeth Stiefel, die seit 15 Jahren aktiv in verschiedenen internationalen Netzwerken der feministischen Ökonomie ist, erhofft sich von der Einführung des Gender Budgeting in Köln auch einen Bewusstseinswandel. „Ich denke, dass wir eine feministisch-ökonomische Theorie brauchen, die nicht erst im Erwerbsbereich ansetzt, sondern tatsächlich da wo die Keimzelle der Gesellschaft ist: In der Familie“, sagt sie. Stiefel kritisiert, dass die unbezahlte Arbeit innerhalb der Familie von unseren ökonomischen Modellen ausgeschlossen wird. Die Geschlechterperspektive in der Haushaltspolitik könne das ändern, sagt sie und erklärt: „Gender Budgeting kann zum Beispiel bei der Stadtentwicklung dazu führen, dass städtische Plätze mehr Qualität für Mütter oder andere Fürsorgende haben.“ Auch die Gender Budgeting-Expertin Dr. Katharina Marder von der WU Wien sieht in der Auswirkung auf die unbezahlte Arbeit einen entscheidenden Vorteil des Gender Budgeting gegenüber anderen ökonomischen Analysen. „Denn die Auswirkung eines Budgets auf die Gleichstellung von Frauen und Männern zeigt sich in seinem Effekt auf das Maß an unbezahlter Arbeit, die erbracht werden muss“, schreibt Marder auf der österreichischen Plattform IMAG GMB (Interministerielle Arbeitsgruppe für Gender Mainstreaming/Budgeting).
Bis es soweit ist, ist es auch in Köln noch ein weiter Weg. Marita Alami äußerte die Befürchtung, dass am Ende kein oder nicht ausreichend geeignetes Personal bei der Stadt zu Verfügung steht. „Der Gleichstellungsausschuss muss am Ball bleiben, damit der Auftrag von der Verwaltung nicht einfach liegen gelassen wird“, fasst Alami die Situation in Köln zusammen. Sie schlägt eine eigene Gender-Mainstreaming Geschäftsstelle nach Freiburger Vorbild vor, was bereits für den nächsten Haushalt diskutiert wird. Elisabeth Stiefel sieht allein durch Gender Budgeting noch keine Gleichstellung erreicht. „Es muss generell mehr um die Art gehen, wie Wirtschaft verstanden wird“, resümiert Stiefel. Dazu kann Gender Budgeting womöglich einen Beitrag leisten.